Bron: Gerard Hoek, Universitair hoofddocent, Institute for Risk Assessment Sciences
Op 22 september 2021 heeft de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) haar richtlijnen voor de luchtkwaliteit bijgesteld. De conclusie: de waarden voor luchtverontreiniging moeten flink omlaag om schadelijke gezondheidseffecten en sterfte bij mensen te voorkomen. Gerard Hoek van de Universiteit Utrecht was betrokken bij het onderzoek dat tot de nieuwe WHO-richtlijnen leidde. “Als universitair hoofddocent bij het Institute for Risk Assessment Sciences (IRAS) van de Universiteit Utrecht doe ik nu zo’n twintig jaar onderzoek naar blootstelling aan luchtverontreiniging. Dit doe ik samen met mijn collega’s, promovendi, maar ook organisaties als het RIVM en UMC Utrecht. Ons doel is om te achterhalen in welke mate luchtverontreiniging schadelijk is voor de gezondheid van mensen, zowel op korte als op lange termijn. Zo kijken we bijvoorbeeld of mensen die in een gebied met veel luchtverontreiniging wonen meer hart- en vaatziekten, COPD of longkanker ontwikkelen en of de sterfte in deze gebieden hoger is. Maar we willen ook weten of tijdelijk verhoogde concentraties tijdens smog-perioden invloed hebben op ademhalings-problemen bij kinderen. Luchtvervuiling is al schadelijk voor de gezondheid bij lagere niveaus dan we tot nu toe dachten
De WHO-richtlijnen geven aan tot welke concentraties vervuilende stoffen als fijnstof, stikstofdioxide, ozon, koolmonoxide en zwaveldioxide in de lucht beperkt moeten worden om ernstige gezondheidsschade te voorkomen. Ze zijn voor het laatst bijgesteld in 2005 en de nieuwe richtlijnen zullen voor velen behoorlijk schokkend zijn. De richtlijn voor fijnstof was bijvoorbeeld tien microgram per kubieke meter en wordt nu bijgesteld naar vijf. Dat is de helft, terwijl wij in Nederland op veel plaatsen nog maar net in de buurt beginnen te komen van de oude waarde. Voor stikstofdioxide gaan we nog verder terug: van veertig naar tien microgram per kubieke meter. Ook daar zitten we met onze luchtkwaliteit in grote delen van het land nog ver vandaan.
Het is niet voor niets dat de WHO hier nu mee komt. Sinds de laatste uitgave in 2005 is er wereldwijd veel onderzoek gedaan naar de invloed van luchtverontreiniging op gezondheid en sterfte. Naar aanleiding hiervan ontstond het vermoeden dat vervuilende stoffen in de lucht in veel lagere concentraties schadelijk zijn dan we tot dan toe dachten. In 2015 is de WHO daarom een uitgebreid proces begonnen om te kijken of de richtlijnen moesten worden herzien. Een groep van experts uit alle continenten, waaronder mijn collega Emeritus hoogleraar Bert Brunekreef, heeft zich verzameld in de zogenaamde Guideline Development Group en de opdracht gegeven om ‘systematic reviews’ van de belangrijkste vervuilende stoffen in de lucht te doen. Zo’n review brengt àlle wetenschappelijke literatuur die er is bij elkaar en trekt daar conclusies uit. Zelf was ik de trekker van de groep die de invloed van fijnstof op sterfte onderzocht. De WHO-richtlijnen die er nu liggen, hoe streng ook, zijn het resultaat van zes jaar zorgvuldig onderzoek en moeten in mijn ogen dan ook heel serieus worden genomen. Willen we een verbetering aanbrengen voor onze gezondheid én het milieu, dan moeten we milieumaatregelen die we al lang in zicht hebben versneld gaan invoeren.
Ik ben benieuwd wat onze eigen overheid, lokaal en nationaal, maar ook de overheden in andere landen met de nieuwe WHO-richtlijnen gaan doen. Willen we een verbetering aanbrengen voor onze gezondheid én het milieu, dan moeten we milieumaatregelen die we al lang in zicht hebben versneld gaan invoeren. Denk aan de transitie naar elektrisch rijdend verkeer, het uitfaseren van fossiele brandstoffen en het schoner maken van de industrie. Een goede eerste stap zou zijn dat de Europese Unie haar normen voor luchtkwaliteit bijstelt. Die normen zijn namelijk juridische bindend en veel te soepel als het om gezondheid van mensen gaat. Hoewel de WHO-richtlijnen een stevige morele status hebben en door veel lokale overheden (zoals Amsterdam en Rotterdam) worden gevolgd, zijn ze alleen adviserend. Laten we de vrijblijvendheid eraf halen.
Eindrapport Adviescollege Remkes: op weg naar een geloofwaardig en integraal stikstofbeleid
Een tik op de vingers geeft het Adviescollege Remkes in zijn eindrapport. Het huidige stikstofbeleid om uit de stikstofimpasse te komen heeft nog steeds kenmerken van het oude beleid: een te beperkte ambitie en te veel onzekerheid over het behalen van de natuurdoelstellingen. Het Adviescollege adviseert een verregaande reductieopgave met resultaatverplichting, waarbij onder omstandigheden ook moet worden ingegrepen bij bestaande vergunningen.
Het is alweer een jaar geleden dat de Raad van State in haar uitspraak van 29 mei 2019 een streep zette door het Programma Aanpak Stikstof (PAS). De uitspraak was de aanleiding voor de stikstofcrisis waar Nederland tot op de dag van vandaag mee worstelt.
Voor het beteugelen van deze stikstofcrisis heeft de minister van LNV vorig jaar een Adviescollege ingesteld. Dit Adviescollege, met als voorzitter dhr. Remkes, heeft op maandag 8 juni zijn langverwachte eindadvies gepubliceerd. Het eindadvies geldt als sluitstuk voor het Adviescollege.
Hoofdopgaven: herstel van natuur en reductie van stikstofdepositie
Het doel van het stikstofbeleid is het bereiken van een gunstige staat van instandhouding voor alle Natura 2000-gebieden. Wat deze gunstige staat precies inhoudt is voor elk Natura 2000-gebied anders. Zo bestaat er een onderscheid tussen stikstofgevoelige gebieden en gebieden waar stikstof slechts een beperkte invloed heeft op de flora en fauna. Ter illustratie, heide en duinen zijn veelal gevoelig voor stikstof, terwijl de Waddenzee relatief weinig schade ondervindt van stikstof.
Voor deze doelstelling zal enerzijds de vitaliteit van de natuur moeten worden vergroot. Dit kan door herstel- en beheermaatregelen. Anderzijds, de stikstofemissie in Nederland zal moeten afnemen zodat ook de stikstof die landt in de natuurgebieden, de zogeheten stikstofdepositie, afneemt. Deze beide hoofdopgaven noemt het Adviescollege randvoorwaarden voor het duurzaam herstellen van de balans tussen natuur en economische ontwikkeling in Nederland.
Wettelijke verankering: resultaatverplichting voor het stikstofbeleid
Het Adviescollege adviseert het kabinet een nieuw programma op te stellen voor de integrale aanpak van de stikstofproblematiek: het Programma Nationale Natuurdoelstellingen (PNN). Het Programma kan met een wetswijziging worden verankerd in de Wet natuurbescherming (Wnb). Ook kunnen in de Wnb de doelen van het nieuwe stikstofbeleid worden vastgelegd:
- de reductie van stikstofemissies met 50% in alle sectoren in 2030 vergeleken met het peiljaar 2019;
- in 2040 alle natuurgebieden onder de kritische depositiewaarde (KDW);
- volledig herstelde natuurgebieden in 2050.
Om te verzekeren dat deze doelstellingen worden behaald zal in de Wnb een resultaatverplichting opgenomen moeten worden. Voor een streefreductie of vrijblijvende doelstelling is volgens het Adviescollege geen ruimte meer. Vanwege de urgentie zou deze resultaatverplichting voor 1 januari 2022 moeten zijn vastgelegd in de Wnb, waarna het bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet in de Omgevingswet kan worden opgenomen.
De provincies zijn verantwoordelijk voor de gebiedsgerichte aanpak voor de individuele Natura 2000-gebieden. De gebiedsgerichte aanpak kan via een provinciaal programma worden geïntegreerd in het PNN.
Drempelwaarde voor projecten
Onder het Programma Aanpak Stikstof bestonden twee drempelwaarden voor projecten die stikstofdepositie veroorzaken in Natura 2000-gebieden. Kort gezegd was een activiteit vergunningvrij onder 0,05 mol depositie per hectare per jaar en bestond een meldingsplicht voor activiteiten met minder dan 1 mol depositie per hectare per jaar. Deze drempelwaarden zijn vernietigd door de Raad van State in haar uitspraak van 29 mei 2019.
Vanwege de maatschappelijke druk en de wenselijkheid deze drempels weer in te voeren heeft het Adviescollege onderzocht onder welke voorwaarden dit mogelijk is. In samenhang met de voorgestelde reductieopgave ziet het Adviescollege ruimte voor nieuwe drempelwaarden. Dit maal niet gebaseerd op stikstofdepositie, maar op stikstofemissies. Door monitoring en metingen wordt verwacht dat de relaties tussen emissies en de effecten daarvan op natuurgebieden steeds duidelijk wordt. Hierdoor vormen emissies een beter aanknopingspunt voor een effectieve beoordeling van concrete initiatieven.
Vanuit juridisch oogpunt toch een interessant advies. Niet omdat een aanzet wordt gedaan voor nieuwe drempelwaarden voor projecten. Wel vanwege het uitgaan van emissies in plaats van depositie, terwijl op basis van de Europese Habitatrichtlijn niet van belang is hoeveel stikstof een project uitstoot, maar of het project negatieve gevolgen heeft voor een Natura 2000-gebied. Er is niet voor niets een gebiedsgerichte aanpak voorgesteld voor elk individueel Natura 2000-gebied. Juist vanwege de verscheidenheid van elk Natura 2000-gebied en de afstand van activiteiten die stikstof uitstoten tot elk Natura 2000-gebied. [1] We zijn dan ook benieuwd of de minister dit advies zal opvolgen.
Ingrijpen in bestaande vergunningen
Elke sector zal volgens het Adviescollege naar rato moeten bijdragen aan de reductieopgave. Hiervoor zal een tijdspad worden geformuleerd. Voor individuele bedrijven moet hierdoor duidelijk zijn wat van hen wordt verwacht, binnen welke termijn en wat de sancties zijn, indien niet aan deze reductieopgave wordt voldaan. Deze reductieopgave zal dus ook gelden voor individuele projecten en zal in nieuwe vergunningen worden opgenomen met gebruik van artikel 2.4 Wnb, waarin is geregeld dat GS de vergunninghouder kunnen verplichten volgens de gegeven voorschriften de activiteit uit te voeren en – gelet op de instandhoudingsdoelstellingen van het nabij gelegen Natura 2000-gebied – de nodige preventieve of herstelmaatregelen te treffen.
Daarnaast wijst het Adviescollege ook naar artikel 2.4 Wnb als instrument voor bestaande natuurvergunningen / Wnb vergunningen. In tegenstelling tot de resultaatverplichting van het PNN hoeft voor de aanpassing van bestaande vergunningen (lees: het stellen van reductievoorschriften) geen wettelijke grondslag te worden toegevoegd. Bij bestaande vergunningen wordt dit instrument nu nog weinig toegepast. Toepassing van artikel 2.4 Wnb staat immers op gespannen voet met het rechtszekerheidsbeginsel. Het Adviescollege lijkt nu aan te sturen op een actiever beleid met betrekking tot bestaande vergunningen en rechten. GS zullen eerder moeten ingrijpen wanneer blijkt dat een onherroepelijk vergunde activiteit een significante negatieve invloed heeft op het nabijgelegen Natura 2000-gebied. Ook wanneer deze negatieve invloed pas ontstaat doordat op termijn een bepaalde reductie van de stikstofuitstoot niet wordt bereikt. Dit heeft verregaande gevolgen voor bestaande vergunningen.
Afscheid van saldering, stikstofregistratie met afroming en uitruil stikstofemissies
Het Adviescollege is van oordeel dat op de lange termijn afscheid moet worden genomen van het huidige instrumentarium voor vergunningverlening. Daaronder begrepen intern en extern salderen, het stikstofregistratiesysteem en de uitruil van stikstofemissies. Het instrumentarium is immers strijdig met de hoofdlijn van het advies, namelijk een verstrekkende reductie van stikstofemissies. Voor de overgangsperiode kunnen deze instrumenten wel worden gebruikt door de provincies om de mogelijkheid open te houden voor nieuwe activiteiten een vergunning te verlenen.
Het vervolg
De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit is nu aan zet. Zij zal binnenkort met een kabinetsreactie komen op de adviezen van het Adviescollege Remkes. We zijn benieuwd of de minister alle adviezen zal overnemen. Bijvoorbeeld de resultaatverplichting van 50% emissiereductie in 2030 en de aanpassing van bestaande vergunningen zijn adviezen die grote gevolgen zullen hebben voor de verschillende sectoren. Wij blijven de ontwikkelingen voor u nauwgezet volgen!
Door Ko Hamelink, Harald Wiersema en Victoria Rakovitch