Leeft de natuur in een rechtsstaat?

Natuurbescherming is een taak voor de overheid. In de ogen van natuurbeschermers doet deze dat onvoldoende. Natuurbeschermers stellen voortdurend het juridisch falen van het natuurbeleid aan de orde. In Nederland wordt nieuwe wet- en regelgeving niet stelselmatig getoetst aan hogere wetgeving, waaronder Europese richtlijnen. Bij natuurbescherming komt dit voort uit een politieke onwil de belangenafweging die basis is voor de Europese natuurbeschermingswetgeving te accepteren. Politici willen hun eigen afwegingen maken, zoeken hiervoor alle mogelijkheden en overschrijden hierbij de wettelijke grenzen van de Vogel- en Habitatrichtlijn en de uitspraken van het Europees Hof.

Voorbeelden zijn het PAS, PAS-vrijstellingen en PAS-meldingen, vrijstellingen vergunningplicht voor beweiding, bemesting en verdroging, misbruik van voortoets wat ook vrijstelling van passende beoordeling betekent, tot geheel ontbreken van vergunningen. En dan komt de nieuwe stikstofwet er nog aan.

Natuurbeschermers erkennen het gezag van NL-overheden niet meer blindelings, ook niet als een politieke meerderheid onder de volksvertegenwoordigers de regeling heeft goedgekeurd. Vertrouwen in de integriteit van de overheid is al lang weg gegaloppeerd.

Natuurbeschermers zijn geen belanghebbenden in de gebruikelijke zin van het woord. De natuur kent namelijk geen belang. Natuurbescherming draait om de waarden van de natuur. Het is te gek dat economisch belang van een ondernemer wordt afgewogen tegen waarden van de natuur zoals bepaald door de EU.

Wanneer natuurbeschermers de taak op zich nemen op te komen voor de natuur, worden ze geconfronteerd met belemmeringen. Het voor de rechter krijgen van een zaak met een onwillig gezag kost veel werktijd, veel doorlooptijd en hoge leges die door vrijwilligers moeten worden vergaard.

Over het algemeen worden natuuruitspraken herkauwd met onvoldoende kritische noten. Juristen die aan het woord komen vertonen volgzaam gedrag, gaan uit van de juistheid van nationale wet- of regelgeving en van gerechtelijke uitspraken. Natuurbeschermers doen dit niet en hanteren, noodgedwongen en als enig houvast, rechtstreeks de Europese richtlijnen.

Vergunningvrij, kan dat?

De Habitatrichtlijn vraagt niet om vergunning. Wanneer de oorspronkelijke Engelse tekst van artikel 6, lid 3 wordt bezien eist de Habitatrichtlijn instemming van het bevoegd gezag dat de procedure van artikel 6, lid 3, passende beoordeling en inspraak, goed is verlopen. Inspraak is een broodnodige controle op juistheid van de passende beoordeling. Het is aan de lidstaten om hier uitvoering aan te geven. In Nederland is dit geregeld middels een vergunningstelsel. Vergunningplicht is een nationale kop bovenop de plicht tot het verkrijgen van instemming. Natuurbeschermers bemerken een allergische afkeer van vergunningen. Wanneer aan de nationale kop wordt gesleuteld, mag dit geen invloed hebben op de basisplichten, passende beoordeling met inspraak, volgend uit de Habitatrichtlijn.

Het lijkt er op dat in de zaak die bekend staat als Logtsebaan datgene dat is aangevraagd – een vermindering van de stikstofemissie – als project is beschouwd. Maar niet de verandering is een project in de zin van de Habitatrichtlijn, maar de activiteit die wordt verricht. Als die activiteit stikstof emitteert, is er kans op een significant effect, dus moet er een passende beoordeling worden gemaakt en, vanwege de controleerbaarheid, inspraak plaatsvinden.

Het begrip – kans op effecten – is bepalend voor de plicht tot een passende beoordeling; niet of er zich daadwerkelijk significante effecten voordoen (uitkomst 0,00). Wanneer er activiteiten gaan plaatsvinden zonder dat middels een passende beoordeling en inspraak is aangetoond dat significante effecten ontbreken, is de inrichtinghouder vogelvrij voor handhavingsverzoeken.

Externe saldering

De instemming die volgt uit artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn is slechts ter controle of de juiste procedure is gevolgd. De ‘vergunning’ die Nederland er van maakt betreft toestemming de activiteit uit te voeren. Die activiteit, met de daarmee gepaard gaande emissie, mag uitsluitend plaatsvinden op de locatie waarop de instemming betrekking heeft.

Het begrip (onbenutte) stikstofruimte bestaat niet. Soms wordt gesteld dat die ‘stikstofruimte’ publiek eigendom is en derhalve door de overheid mag worden verdeeld. Er bestaan geen vervuilingsrechten, die hebben dus geen eigenaar en dus is er geen recht deze vervuiling te verhandelen of te herverdelen. De meeste natuurvergunningen zijn in oorsprong gebaseerd op een milieutoestemming van vóór het in werking treden van de Habitatrichtlijn, gelegaliseerde natuurschade dus. Ook dit is niet verhandelbaar.

In het arrest van 7 november 2018 van het Hof van Justitie in zaak C-293/17 (ECLI:EU:C:2018:882) is uitgelegd wat instandhoudingsmaatregelen (artikel 6 lid 1 Hri), passende maatregelen (artikel 6 lid 2 Hri), beschermingsmaatregelen (artikel 6 lid 3 Hri),en compenserende maatregelen (artikel 6 lid 4 Hri) zijn. In de rechtsoverweging 124 van dit arrest is duidelijk aangegeven dat maatregelen die krachtens artikel 6, eerste en tweede lid zijn getroffen niet mogen worden gebruikt als een beschermingsmaatregel om de procedure van artikel 6, lid 3 positief af te ronden, of anders gesteld, als een mitigerende maatregel worden ingezet.

Door dit arrest valt de basis onder de vorming van allerhande stikstofbanken weg. Gezien de staat van instandhouding van vele Natura 2000-gebieden is Nederland verplicht passende maatregelen te nemen. ‘Stikstofruimte’ dient onverwijld te worden gebruikt om de aangebrachte schade aan de natuur te verminderen.

Slechts in het kader van artikel 6, lid 4 is externe saldering toegestaan.

Tot slot

De politiek zoekt onvoldoende oplossing van het door hen veroorzaakte probleem voor de natuur. Voor de economische problemen die zijn ontstaan door het negeren van natuurbescherming worden wel ‘oplossingen’ gezocht, zelfs als ze juridisch niet houdbaar zijn. Als gepensioneerd natuurbeschermer verzet ik me daartegen.

Bijstellen van verkeerde wet- en regelgeving kost jaren. Na invoeren van het PAS in 2015, duurde het tot 2019 voordat op zes (proef)beroepen uitspraak werd gedaan. De ongeveer 200 overige zaken afgedaan zonder zitting, dus ook zonder onkostenvergoedingen.

Nu staan we weer voor een periode waarin opnieuw onterechte ontwikkelingen, met of zonder vergunning, zullen plaatsvinden. Natuurbeschermers pikken dit niet en zien honderden processen aankomen, een juridische guerilla.

Als de verplichte inspraak in de Habitatrichtlijn wordt genegeerd, kan mogelijk een ieder zich op basis van het arrest van het HvJ C-826/18 tot de rechter wenden. Scheelt de helft van de griffiekosten ten opzichte van een stichting.

Procederen lost de problemen van de natuur niet op. Wel dat rechtbanken de principiële zaken snel afhandelen. Dat schept duidelijkheid, waardoor nieuwe ‘toestemmingen’ en processen hiertegen, kunnen worden voorkomen.

Nodig is een aanpak van het stikstofprobleem dat vooraf wordt getoetst aan het Unierecht. Dit legt beperkingen op aan politieke compromissen om een beleid door te drukken. Mijn verwachting is dat dit onvermijdelijk zal resulteren in krimp van veestapels en luchthavens. Meerdere politieke partijen zullen pijnlijke punten moeten slikken.

Bron: Henk Baptist, Omgevingsweb