Nieuwe WHO-richtlijnen voor luchtkwaliteit liegen er niet om

Bron: Gerard Hoek, Universitair hoofddocent, Institute for Risk Assessment Sciences

De bronafbeelding bekijken

Op 22 september 2021 heeft de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) haar richtlijnen voor de luchtkwaliteit bijgesteld. De conclusie: de waarden voor luchtverontreiniging moeten flink omlaag om schadelijke gezondheidseffecten en sterfte bij mensen te voorkomen. Gerard Hoek van de Universiteit Utrecht was betrokken bij het onderzoek dat tot de nieuwe WHO-richtlijnen leidde. “Als universitair hoofddocent bij het Institute for Risk Assessment Sciences (IRAS) van de Universiteit Utrecht doe ik nu zo’n twintig jaar onderzoek naar blootstelling aan luchtverontreiniging. Dit doe ik samen met mijn collega’s, promovendi, maar ook organisaties als het RIVM en UMC Utrecht. Ons doel is om te achterhalen in welke mate luchtverontreiniging schadelijk is voor de gezondheid van mensen, zowel op korte als op lange termijn. Zo kijken we bijvoorbeeld of mensen die in een gebied met veel luchtverontreiniging wonen meer hart- en vaatziekten, COPD of longkanker ontwikkelen en of de sterfte in deze gebieden hoger is. Maar we willen ook weten of tijdelijk verhoogde concentraties tijdens smog-perioden invloed hebben op ademhalings-problemen bij kinderen. Luchtvervuiling is al schadelijk voor de gezondheid bij lagere niveaus dan we tot nu toe dachten

De WHO-richtlijnen geven aan tot welke concentraties vervuilende stoffen als fijnstof, stikstofdioxide, ozon, koolmonoxide en zwaveldioxide in de lucht beperkt moeten worden om ernstige gezondheidsschade te voorkomen. Ze zijn voor het laatst bijgesteld in 2005 en de nieuwe richtlijnen zullen voor velen behoorlijk schokkend zijn. De richtlijn voor fijnstof was bijvoorbeeld tien microgram per kubieke meter  en wordt nu bijgesteld naar vijf. Dat is de helft, terwijl wij in Nederland op veel plaatsen nog maar net in de buurt beginnen te komen van de oude waarde. Voor stikstofdioxide gaan we nog verder terug: van veertig naar tien microgram per kubieke meter. Ook daar zitten we met onze luchtkwaliteit in grote delen van het land nog ver vandaan.

Het is niet voor niets dat de WHO hier nu mee komt. Sinds de laatste uitgave in 2005 is er wereldwijd veel onderzoek gedaan naar de invloed van luchtverontreiniging op gezondheid en sterfte. Naar aanleiding hiervan ontstond het vermoeden dat vervuilende stoffen in de lucht in veel lagere concentraties schadelijk zijn dan we tot dan toe dachten. In 2015 is de WHO daarom een uitgebreid proces begonnen om te kijken of de richtlijnen moesten worden herzien. Een groep van experts uit alle continenten, waaronder mijn collega Emeritus hoogleraar Bert Brunekreef, heeft zich verzameld in de zogenaamde Guideline Development Group en de opdracht gegeven om ‘systematic reviews’ van de belangrijkste vervuilende stoffen in de lucht te doen. Zo’n review brengt àlle wetenschappelijke literatuur die er is bij elkaar en trekt daar conclusies uit. Zelf was ik de trekker van de groep die de invloed van fijnstof op sterfte onderzocht. De WHO-richtlijnen die er nu liggen, hoe streng ook, zijn het resultaat van zes jaar zorgvuldig onderzoek en moeten in mijn ogen dan ook heel serieus worden genomen. Willen we een verbetering aanbrengen voor onze gezondheid én het milieu, dan moeten we milieumaatregelen die we al lang in zicht hebben versneld gaan invoeren.

Ik ben benieuwd wat onze eigen overheid, lokaal en nationaal, maar ook de overheden in andere landen met de nieuwe WHO-richtlijnen gaan doen. Willen we een verbetering aanbrengen voor onze gezondheid én het milieu, dan moeten we milieumaatregelen die we al lang in zicht hebben versneld gaan invoeren. Denk aan de transitie naar elektrisch rijdend verkeer, het uitfaseren van fossiele brandstoffen en het schoner maken van de industrie. Een goede eerste stap zou zijn dat de Europese Unie haar normen voor luchtkwaliteit bijstelt. Die normen zijn namelijk juridische bindend en veel te soepel als het om gezondheid van mensen gaat. Hoewel de WHO-richtlijnen een stevige morele status hebben en door veel lokale overheden (zoals Amsterdam en Rotterdam) worden gevolgd, zijn ze alleen adviserend. Laten we de vrijblijvendheid eraf halen.

Natuur- en milieuorganisaties dreigen met juridische stappen tegen kabinet

 

De overheid moet de uitstoot van stikstof snel verminderen. Dat eist Greenpeace Nederland, met steun van Vogelbescherming Nederland, Wereld Natuur Fonds, Milieudefensie en SoortenNL, in een zogenoemde ‘sommatiebrief’ aan het kabinet. De Europese Habitatrichtlijn – bedoeld om natuur te beschermen– wordt door Nederland geschonden, ondanks de recent aangenomen stikstofwet. Dit stelt Greenpeace in de brief, dat zich beroept op het Verslechteringsverbod. Nieuw wetenschappelijk onderzoek toont aan dat de huidige wet en het erbij behorendemaatregelenpakket tot 2030 niet genoeg stikstof reduceert om de verslechtering van de meest kwetsbare natuur te stoppen.

 

In het onderzoek ‘Effecten van stikstofdepositie nu en in 2030’ van onderzoekcentrum BWARE komt naar voren dat in veel stikstofgevoelige natuurgebieden in 2030 nog steeds sprake zal zijn van teveel stikstof. Zelfsindien de doelen van het kabinet voor stikstofreductie worden gehaald. Dit betekent dat de natuur in veel natuurgebieden, waaronder zandverstuivingen, vennen, hoogvenenen veenmosrietlanden, de komende jaren verder zal verslechteren.

Maatregelen helpen niet

De voorgenomen herstelmaatregelen zullen bovendien niet afdoende zijn. Het onderzoek laat ook zien dat kenmerkende biodiversiteit in delen van zeer gevoelige natuurtypen, zoals heischrale graslanden en oude eikenbossen, blijvend verloren is gegaan. Overmatige stikstof in het leefgebied van onder andere tapuit, duinpieper, korhoen en diverse soorten bosvogels heeft er voor gezorgd dat deze vogelsoorten sterk bedreigd zijn of zelfs al verdwenen zijn als Nederlandse broedvogel.

Onrechtmatige overheidsdaad

Greenpeace spreektvan een onrechtmatige overheidsdaad van de Staat die ernstig nalatig is in het nakomen van zijn verplichtingen uit de Europese Habitatrichtlijn om de natuur voldoende te beschermen. De stikstofaanpak van de Wet Stikstofreductie en natuurverbetering, aangenomen op 9 maart 2021, schiet ernstig tekort. De stikstofdepositie is in Nederland al zo’n veertig tot vijftig jaar sterk verhoogd. De gestelde reductiedoelen zijn onvoldoende om te voorkomen dat beschermde natuur verder verslechtert. Dat zal onomkeerbare en desastreuze gevolgen hebben.

De stikstoflast is al tientallen jaren te hoog als gevolg van de uitstoot van het verkeer, de industrie en de intensieve veehouderij. Maar de grote boosdoener is vooral de grove nalatigheid van de Staat die onvoldoende heeft ingegrepen. Het wordt tijd dat de overheid in actie komt en dat het nieuwe kabinet snel concretestappen zet in het nieuwe regeerakkoord.

Eis: maatregelen tot verdere reductie stikstof

In de sommatiebrief stelt Greenpeace stevigeeisen aan het kabinet, die moeten leiden tot een veel grotere vermindering van de stikstofuitstoot dan nu wordt beoogd. De Staat wordt erin gevraagd binnen twee maanden te reageren. Als er in het regeerakkoord geen extra maatregelen komen die de stikstof aanzienlijk reduceert, gaat Greenpeaceover tot dagvaarding van de Staat. “Gezonde natuur is van levensbelang en bovendien onze grootste bondgenoot in de aanpak van de klimaatcrisis, honger en het voorkomen van pandemieën. Als we de wereldwijde natuurcrisis willen keren moeten we de grootste oorzaken van biodiversiteitsverlies daadkrachtig aanpakken”, aldus Andy Palmen, directeur van Greenpeace Nederland.

Leeft de natuur in een rechtsstaat?

Natuurbescherming is een taak voor de overheid. In de ogen van natuurbeschermers doet deze dat onvoldoende. Natuurbeschermers stellen voortdurend het juridisch falen van het natuurbeleid aan de orde. In Nederland wordt nieuwe wet- en regelgeving niet stelselmatig getoetst aan hogere wetgeving, waaronder Europese richtlijnen. Bij natuurbescherming komt dit voort uit een politieke onwil de belangenafweging die basis is voor de Europese natuurbeschermingswetgeving te accepteren. Politici willen hun eigen afwegingen maken, zoeken hiervoor alle mogelijkheden en overschrijden hierbij de wettelijke grenzen van de Vogel- en Habitatrichtlijn en de uitspraken van het Europees Hof.

Voorbeelden zijn het PAS, PAS-vrijstellingen en PAS-meldingen, vrijstellingen vergunningplicht voor beweiding, bemesting en verdroging, misbruik van voortoets wat ook vrijstelling van passende beoordeling betekent, tot geheel ontbreken van vergunningen. En dan komt de nieuwe stikstofwet er nog aan.

Natuurbeschermers erkennen het gezag van NL-overheden niet meer blindelings, ook niet als een politieke meerderheid onder de volksvertegenwoordigers de regeling heeft goedgekeurd. Vertrouwen in de integriteit van de overheid is al lang weg gegaloppeerd.

Natuurbeschermers zijn geen belanghebbenden in de gebruikelijke zin van het woord. De natuur kent namelijk geen belang. Natuurbescherming draait om de waarden van de natuur. Het is te gek dat economisch belang van een ondernemer wordt afgewogen tegen waarden van de natuur zoals bepaald door de EU.

Wanneer natuurbeschermers de taak op zich nemen op te komen voor de natuur, worden ze geconfronteerd met belemmeringen. Het voor de rechter krijgen van een zaak met een onwillig gezag kost veel werktijd, veel doorlooptijd en hoge leges die door vrijwilligers moeten worden vergaard.

Over het algemeen worden natuuruitspraken herkauwd met onvoldoende kritische noten. Juristen die aan het woord komen vertonen volgzaam gedrag, gaan uit van de juistheid van nationale wet- of regelgeving en van gerechtelijke uitspraken. Natuurbeschermers doen dit niet en hanteren, noodgedwongen en als enig houvast, rechtstreeks de Europese richtlijnen.

Vergunningvrij, kan dat?

De Habitatrichtlijn vraagt niet om vergunning. Wanneer de oorspronkelijke Engelse tekst van artikel 6, lid 3 wordt bezien eist de Habitatrichtlijn instemming van het bevoegd gezag dat de procedure van artikel 6, lid 3, passende beoordeling en inspraak, goed is verlopen. Inspraak is een broodnodige controle op juistheid van de passende beoordeling. Het is aan de lidstaten om hier uitvoering aan te geven. In Nederland is dit geregeld middels een vergunningstelsel. Vergunningplicht is een nationale kop bovenop de plicht tot het verkrijgen van instemming. Natuurbeschermers bemerken een allergische afkeer van vergunningen. Wanneer aan de nationale kop wordt gesleuteld, mag dit geen invloed hebben op de basisplichten, passende beoordeling met inspraak, volgend uit de Habitatrichtlijn.

Het lijkt er op dat in de zaak die bekend staat als Logtsebaan datgene dat is aangevraagd – een vermindering van de stikstofemissie – als project is beschouwd. Maar niet de verandering is een project in de zin van de Habitatrichtlijn, maar de activiteit die wordt verricht. Als die activiteit stikstof emitteert, is er kans op een significant effect, dus moet er een passende beoordeling worden gemaakt en, vanwege de controleerbaarheid, inspraak plaatsvinden.

Het begrip – kans op effecten – is bepalend voor de plicht tot een passende beoordeling; niet of er zich daadwerkelijk significante effecten voordoen (uitkomst 0,00). Wanneer er activiteiten gaan plaatsvinden zonder dat middels een passende beoordeling en inspraak is aangetoond dat significante effecten ontbreken, is de inrichtinghouder vogelvrij voor handhavingsverzoeken.

Externe saldering

De instemming die volgt uit artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn is slechts ter controle of de juiste procedure is gevolgd. De ‘vergunning’ die Nederland er van maakt betreft toestemming de activiteit uit te voeren. Die activiteit, met de daarmee gepaard gaande emissie, mag uitsluitend plaatsvinden op de locatie waarop de instemming betrekking heeft.

Het begrip (onbenutte) stikstofruimte bestaat niet. Soms wordt gesteld dat die ‘stikstofruimte’ publiek eigendom is en derhalve door de overheid mag worden verdeeld. Er bestaan geen vervuilingsrechten, die hebben dus geen eigenaar en dus is er geen recht deze vervuiling te verhandelen of te herverdelen. De meeste natuurvergunningen zijn in oorsprong gebaseerd op een milieutoestemming van vóór het in werking treden van de Habitatrichtlijn, gelegaliseerde natuurschade dus. Ook dit is niet verhandelbaar.

In het arrest van 7 november 2018 van het Hof van Justitie in zaak C-293/17 (ECLI:EU:C:2018:882) is uitgelegd wat instandhoudingsmaatregelen (artikel 6 lid 1 Hri), passende maatregelen (artikel 6 lid 2 Hri), beschermingsmaatregelen (artikel 6 lid 3 Hri),en compenserende maatregelen (artikel 6 lid 4 Hri) zijn. In de rechtsoverweging 124 van dit arrest is duidelijk aangegeven dat maatregelen die krachtens artikel 6, eerste en tweede lid zijn getroffen niet mogen worden gebruikt als een beschermingsmaatregel om de procedure van artikel 6, lid 3 positief af te ronden, of anders gesteld, als een mitigerende maatregel worden ingezet.

Door dit arrest valt de basis onder de vorming van allerhande stikstofbanken weg. Gezien de staat van instandhouding van vele Natura 2000-gebieden is Nederland verplicht passende maatregelen te nemen. ‘Stikstofruimte’ dient onverwijld te worden gebruikt om de aangebrachte schade aan de natuur te verminderen.

Slechts in het kader van artikel 6, lid 4 is externe saldering toegestaan.

Tot slot

De politiek zoekt onvoldoende oplossing van het door hen veroorzaakte probleem voor de natuur. Voor de economische problemen die zijn ontstaan door het negeren van natuurbescherming worden wel ‘oplossingen’ gezocht, zelfs als ze juridisch niet houdbaar zijn. Als gepensioneerd natuurbeschermer verzet ik me daartegen.

Bijstellen van verkeerde wet- en regelgeving kost jaren. Na invoeren van het PAS in 2015, duurde het tot 2019 voordat op zes (proef)beroepen uitspraak werd gedaan. De ongeveer 200 overige zaken afgedaan zonder zitting, dus ook zonder onkostenvergoedingen.

Nu staan we weer voor een periode waarin opnieuw onterechte ontwikkelingen, met of zonder vergunning, zullen plaatsvinden. Natuurbeschermers pikken dit niet en zien honderden processen aankomen, een juridische guerilla.

Als de verplichte inspraak in de Habitatrichtlijn wordt genegeerd, kan mogelijk een ieder zich op basis van het arrest van het HvJ C-826/18 tot de rechter wenden. Scheelt de helft van de griffiekosten ten opzichte van een stichting.

Procederen lost de problemen van de natuur niet op. Wel dat rechtbanken de principiële zaken snel afhandelen. Dat schept duidelijkheid, waardoor nieuwe ‘toestemmingen’ en processen hiertegen, kunnen worden voorkomen.

Nodig is een aanpak van het stikstofprobleem dat vooraf wordt getoetst aan het Unierecht. Dit legt beperkingen op aan politieke compromissen om een beleid door te drukken. Mijn verwachting is dat dit onvermijdelijk zal resulteren in krimp van veestapels en luchthavens. Meerdere politieke partijen zullen pijnlijke punten moeten slikken.

Bron: Henk Baptist, Omgevingsweb

Hoe bureaus en overheden samen stikstof wegpoetsen

Platform Overheid 12 oktober 2020

We hebben in Nederland nog steeds een stikstofcrisis. Bouwplannen die stikstofschade aan Natura 2000 gebieden opleveren mogen daarom niet doorgaan. Maar ondernemers, automobilisten, woningcorporaties, projectontwikkelaars, boeren, transporteurs én veel politici hebben een gemeenschappelijk streven: doorgroeien! Eerst fors stikstof inleveren – zoals de Commissie Remkes adviseerde – is niet hun bedoeling. Vergún dat bouwen, is de boodschap. Door stikstof via allerlei constructies weg te poetsen, komt de overheid haar natuurbeschermingstaak niet na.

Hoe omzeil je de stikstofcrisis? De kunst is om vergunningverleners bij gemeenten en provincies te laten geloven dat een bouwplan géén extra stikstof oplevert. Dan is er niks aan de hand. De overheden staan daar zeer voor open. Want ook zij willen vooruit. Dus een beetje onderbouwing is vaak genoeg om vergunningverleners te laten concluderen: geen stikstofeffect, plan kan.

Strenge wetgeving

Overheden hebben wel te maken met de wet. En die is streng. Op een mooie dag in mei 1992 nam de Europese Unie een historisch besluit. Dat kwam hierop neer. We hebben eeuwenlang natuur gekapt, weggegraven, platgewalst, drooggelegd. Laten we wat er nu nog over is aan waardevolle natuur in stand houden. Landen mogen zelf de waardevolle natuur aanwijzen. Ze mogen ook bepalen wát er op die plek zo waardevol is dat het in stand moet blijven. Maar daarna is er geen weg meer terug. Is dat geen mooi begin van het nieuwe millennium? Aldus werd besloten. Natura 2000! Applaus alom.

‘Een bouwproject dat op zichzelf weinig extra stikstof oplevert kan toch in strijd zijn met de wet, als er in hetzelfde gebied al veel andere stikstofproductie is’

Europa kreeg de Habitatrichtlijn en Nederland de Wet natuurbescherming. Die zegt in art. 2.7 lid 2: “Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.” En in art. 2.8 lid 3: “Gedeputeerde Staten verlenen voor het project uitsluitend een vergunning indien de zekerheid is verkregen dat het plan of het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.”

Lastige hobbels in de wet

Er zitten in die tekst enkele lastige hobbels voor plannenmakers. Er moet “zekerheid” zijn dat een plan de natuur niet zal aantasten. De hoogste bestuursrechter, de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), hanteert een strikte interpretatie. Dat bleek in het roemruchte PAS-vonnis van mei 2019. Het Programma Aanpak Stikstof voorzag in maatregelen die op termijn de vermesting en verzuring – dat zijn de schade-effecten door stikstofneerslag – zou verminderen. Het PAS was vooral toekomstmuziek en bood dus vandaag niet de vereiste zekerheid. Weg PAS.

Het moet ook zeker zijn dat een plan de natuur niet “zal aantasten”. Dus ook toekomstige effecten tellen mee. Er mag nu geen schade ontstaan en later niet kúnnen ontstaan. En de wet wil dat wordt bezien of een plan afzonderlijk of in combinatie met andere plannen schadelijk is. Een bouwproject dat op zichzelf weinig extra stikstof oplevert kan daarmee toch in strijd zijn met de wet, als er in hetzelfde gebied al veel andere stikstofproductie is. Dat is in vrijwel alle Nederlandse Natura2000-gebieden het geval. Elk grammetje erbij is daar te veel, want berokkent – in combinatie – verdere schade.

‘Het is het woord van de plannenmaker en zijn stikstofbureau tegen dat van belanghebbende tegenstanders, die niet in de keuken kunnen kijken’

Hoe proberen plannenmakers hier onderuit te komen? Door te betogen dat hun project geen extra stikstof oplevert of geen schade berokkent. Er is een reeks van onderzoeksbureaus dat graag bereid is zulke verklaringen op papier te zetten. Het kost de plannenmaker een paar centen, maar dan heb je ook wat voor de vergunningverlener. Over de – volgens mij – onwenselijke driehoeksverhouding tussen initiatiefnemers, bureaus en overheid schreef ik hier eerder.

Majoreren en minoreren

De aanpak van de bureaus is drieledig. Als je wilt dat een plan op papier geen extra stikstof oplevert dan moet je eerst voorrekenen dat er in de situatie voorafgaand aan het plan al heel veel stikstof was. En daarna dat er tijdens en na realisatie van het plan nauwelijks wat bijkomt. Majoreren van de referentiesituatie en minoreren van de plansituatie. En als je dan nog niet op nul uitkomt dan moet je vertellen dat zo’n toename geen significante gevolgen heeft voor het Natura 2000 gebied in kwestie.

Voor de – bestaande of oude – referentiesituatie poneren de bureaus soms dat het vroeger ter plekke al heel druk was met vee of verkeer. Volgens de “heersende opvatting” of volgens de “opgave van de initiatiefnemer”. Maar de ABRvS 1 wil dat een passende beoordeling moet plaatsvinden op grond van objectieve gegevens. Dus: kunt u dat aantonen, waar staan die aantallen?

Een manier is dan om te kijken naar een ooit eerder verleende milieuvergunning en uit te gaan van het maximale aantal dieren of auto’s dat die vergunning toestond. Veehouders claimen dat ooit vergunde kwantum als een onvervreemdbaar recht op emissie. Provincies gaan daar graag in mee, al stellen ze wel dat het opgegeven aantal stuks vee er ook echt moet hebben gestaan of er echt kón staan. Hier is dus veel mogelijk qua berekening. Want het is het woord van de plannenmaker en zijn stikstofbureau tegen dat van belanghebbende tegenstanders, die niet in de keuken kunnen kijken.

‘Ammoniak en stikstofoxide zijn als appels en peren: allebei fruit, maar je kunt ze niet kruisen’

Maar de ABRvS is ook op dit punt kritisch. De wet wil dat er echt geen gevolgen zijn voor de natuur. Dus: komt er inderdaad geen stikstof bij? Geen fictieve situaties bekijken, maar wat was de realiteit? Sterker, de ABRvS vindt dat de reële referentiesituatie soms al te veel was om mee te rekenen. Als er bijvoorbeeld een feitelijk gebruik was dat niet was toegestaan. Denk aan een illegale uitbreiding van een stal, of een nooit vergund parkeerterrein. Wat telt is “de feitelijke, planologisch legale situatie” [1].

Het verleden bestaat uit feiten, de toekomst is fictie. Dat principe dient ook te gelden voor stikstofberekeningen. Voor de beoogde situatie moet de toekomst nog uitwijzen wat het wordt qua stikstof. De ABRvS neemt dan het zekere voor het onzekere en zegt 2: we moeten kijken naar de “maximaal toegestane omvang van het gebruik.” Dat is logisch, want dat maximaal toegestane gebruik is wat er zonder nieuwe vergunning zou kunnen komen. Huidige bedrijfsideeën of bestaande verkeersinzichten zijn niet geldig; morgen is er een ander bedrijfsmodel of een nieuwe verkeersstroom op de vergunde plek. Ga uit van wat kán gebeuren.

Intern en extern salderen

Om toch op ‘nul toename stikstof’ uit te komen kan een plannenmaker intern of extern salderen. Het idee is dat je de toename van stikstof tenietdoet door een bestaande stikstofbron weg te halen. Intern salderen is bijvoorbeeld: we leggen een nieuw parkeerterrein aan bij het pretpark, maar gelijktijdig halen we koeien en paarden weg die binnen het park in de wei staan. Extern salderen is als dit gebeurt door in de buurt een ander bedrijf te sluiten. Bijvoorbeeld een varkensstal uitkopen om een woonwijk te realiseren.

‘De vraag is of salderen rechtens overeind blijft; hier dreigt een tweede PAS-debacle’

Aan dit salderen hebben provinciebesturen voorwaarden verbonden. Zo moet het salderen gelijktijdig zijn en direct aan elkaar gekoppeld. De in te leveren stikstof moet nog werkelijk bestaan, dus niet al eerder zijn stilgelegd. Het moet niet via een omweg toch weer terug kunnen komen. Het moet zijn effect hebben in dezelfde natuur. En je mag maar 70 procent meetellen. Maar ook hier zijn de provincies welwillend. Ook vee dat er niet meer is maar er wel had kunnen zijn, mag meetellen. En een plannenmaker mag zelfs saldoruimte leasen voor tijdelijke plannen. Eén uitgekochte veeboer kan dan meerdere bouwprojecten dienen. De vraag is of de bestuursrechter dat toelaat.

Ook is de vraag of je stikstof zomaar tegen elkaar mag wegstrepen. De stikstofuitstoot in Nederland wordt van nature voor driekwart omgezet in ammoniak (NH3) en voor een kwart in stikstofoxiden (NOx). Ammoniak komt vooral uit de veehouderij, terwijl de stikstofoxiden komen uit verkeer, industrie en wonen. Ammoniak verzuurt de grond, stikstofoxide vermest die. Verzuring leidt tot verlies van buffercapaciteit, uitspoeling van kalk en meer toxische metalen. Vermesting heeft tot gevolg dat planten die goed groeien op een voedingsrijke bodem, zoals gras en brandnetels, de planten verdringen die groeien op een schrale bodem, zoals heide.

‘De instructies van vergunningverleners laten allerlei rekenkundige ontsnappingsroutes open’

In de officiële beheersplannen van de Natura2000-gebieden zijn verzuring en vermesting afzonderlijke verstoringsfactoren. De gevoeligheid van habitat typen voor deze twee verstoringen is soms zeer verschillend. Hoogveen, eikenbossen en heide zijn bijvoorbeeld zeer gevoelig voor vermesting. Maar ze zijn volgens de effectenindicatoren ongevoelig voor verzuring. Dat verschil in gevoeligheid geldt voor minstens 17 veel voorkomende habitat typen.

De ABRvS beschouwt saldering als een maatregel om rechtstreekse schadelijke gevolgen te verminderen. Als dus een plan leidt tot meer vermesting dan moet salderen leiden tot minder vermesting. Meer stikstofoxide kan je dus niet zonder meer wegpoetsen met minder ammoniak. Ammoniak en stikstofoxide zijn als appels en peren: allebei fruit maar je kunt ze niet kruisen. Er zijn ook andere wettelijke verschillen tussen ammoniak en stikstofoxide. Maar de officieel voorgeschreven stikstof-rekentool Aerius gooit beide typen wel op een hoop. De vraag is of salderen rechtens overeind blijft. Hier dreigt een PAS-debacle deel [2].

Gevolgen ‘niet significant’

Als dan – ondanks majoreren, minoreren en salderen – een plan toch nog een netto-stikstoftoename oplevert, dan kan de plannenmaker betogen dat deze toename geen ‘significante gevolgen’ heeft voor de natuur. Daarvoor moet een ecologische voortoets worden aangeleverd. Dat levert in de praktijk fraaie staaltjes proza op van de onderzoeksbureaus.

Ik heb voorbij zien komen dat in de aangedane Natura 2000 gebieden de daar aangewezen te beschermen natuurwaarden niet (meer) voorkomen. Die kun je dus ook niet meer schaden, heet het dan. Dat gaat voorbij aan het wettelijke feit dat het gebied er wel onherroepelijk voor is aangewezen. Daar moet dus juist veel hersteld worden! Ik zag algemene verhalen dat stikstof helemaal niet zo schadelijk is voor welke natuur dan ook en dat natuur goed gedijt bij stikstof. Dat is misschien zo bij een wei met koeien. Maar klopt het ook voor de wettelijk vastgestelde instandhoudingsdoelstellingen van een gebied? En ik las dat er geen natuurschade is omdat de afstand tot de natuur volgens milieuwetten te groot is. Maar milieuwetten zijn er voor het menselijk woon- en leefklimaat; natuurschade is een heel ander verhaal.

Goedgelovige overheid

De vergunningverleners geloven deze verhalen echter graag. Hun instructies laten allerlei rekenkundige ontsnappingsroutes open. Net als destijds met het PAS zien we nog steeds een overheid die het voortbestaan van de stikstofdeken boven Nederland mogelijk maakt. Er worden weer volop vergunningen afgegeven voor bouwprojecten in de nabijheid van Natura 2000. Met geruststellende rekensommen en vergoelijkende ecologische voortoetsen.

‘De natuurbeschermingstaak van de rijksoverheid is ondergebracht bij de RVO; probeer daar maar eens voor “omdenken” te zorgen’

Als tegen die vergunningen geen bezwaar of beroep volgt worden de projecten gewoon gerealiseerd. En neemt de stikstof verder toe. Natuurbeschermers hebben er inmiddels een dagtaak aan om elke rekentruc, elke oprekking van de toelaatbaarheid, elke nonchalante goedkeuring kritisch te onderzoeken en voor te leggen aan – uiteindelijk – de ABRvS. Ironisch genoeg krijgen ze daarbij soms hulp van gepensioneerde oud-medewerkers (wroeging?) van de goedpratende onderzoeksbureaus.

We kunnen onze overheid helaas niet meer vertrouwen als het gaat om bescherming van Natura 2000. Er werd in 1992 een prachtig principe ondertekend. Maar in de decennia daarna heeft Nederland onafgebroken geprobeerd de gevolgen van dit principe terug te draaien. Door een foute PAS, door te proberen Natura 2000 gebieden op te heffen. En nu door nieuwe rekentrucs toe te staan. De natuurbeschermingstaak van de rijksoverheid is ondergebracht bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO). Dat is veelzeggend. Probeer daar maar eens voor ‘omdenken’ te zorgen. Remkes c.s. is het niet gelukt. Tja, dan resteert dat bezorgde burgers zeggen: “See you in court!”

Verwijzingen:

[1] m. ECLI:NL: RVS:2020:498, ro. 4.3.

[2] m. ECLI:NL:RVS:2020:1184, ro. 7.3.

Beschermde natuur opheffen als oplossing voor stikstofcrisis kan niet, blijkt uit onderzoek

Beschermde natuur opheffen als oplossing voor stikstofcrisis kan niet, blijkt uit onderzoek

Kan het schrappen van beschermde natuur een uitweg bieden uit de stikstofcrisis? VVD en CDA wilden dat minister Schouten het liet onderzoeken. Uitkomst: kansloze zaak.

Er is geen enkel Natura 2000-gebied dat voldoet aan de voorwaarden om voor doorhaling in aanmerking te komen. Dat staat in vertrouwelijke conceptconclusies van Arcadis, dat in opdracht van minister Carola Schouten onderzoek deed naar het schrappen van natuurgebieden. Het document is in handen van EenVandaag.

Uitweg uit stikstofimpasse

Oud-voorzitter Marc Calon van landbouworganisatie LTO gooide vorig jaar zomer de knuppel in het hoenderhok. De aanwijzing van 161 beschermde natuurgebieden ruim 15 jaar geleden was in zijn ogen een vergissing met een verlammende werking op de Nederlandse economie. Volgens Calon is niet alleen de uitstoot het probleem, maar moest ook eens kritisch worden gekeken naar de ligging van de Natura 2000-gebieden. “Ik stel de vraag: liggen die natuurgebieden wel goed? En moet die natuur alles bepalen wat wij nog mogen in Nederland?”

Calons oproep vond weerklank bij de VVD en het CDA in de Tweede Kamer. Vooral voor de VVD was het verlagen van de maximumsnelheid op de snelwegen naar 100 kilometer per uur – nodig om de stikstofuitstoot omlaag te brengen – een pijnlijk offer. De twee partijen vroegen minister Carola Schouten te onderzoeken of het schrappen van Natura2000-gebieden een uitweg kon bieden uit de stikstofimpasse.INFO

Stikstofcrisis

De stikstofcrisis ontstond toen de Raad van State op 29 mei 2019 een streep zette door het Nederlandse stikstofbeleid. Volgens de hoogste bestuursrechter had de overheid te eenzijdig gefocust op het afgeven van vergunningen. Daarbij had de overheid gefaald bij de bescherming van kwetsbare natuur tegen de neerslag van het schadelijke stikstof, dat onder meer wordt veroorzaakt door de landbouw, de industrie en het verkeer.

De impact van de uitspraak was groot: de BV Nederland viel stil, er kon geen vergunning meer worden afgegeven. Pas wanneer de uitstoot zou worden teruggeschroefd, zou er weer ruimte ontstaan voor nieuwe activiteiten.

Inventarisatie

Schouten had de Tweede Kamer vorig jaar oktober nog geschreven dat het wegstrepen van beschermde natuurgebieden helemaal geen optie was. “Er zijn op dit moment geen mogelijkheden om het aantal Natura 2000-gebieden in Nederland te verminderen”, schreef de minister in een brief aan de Tweede Kamer.

Toch gaf ze afgelopen voorjaar opdracht aan onderzoeksbureau Arcadis om te inventariseren welke van de 161 Natura 2000-gebieden zouden kunnen worden samengevoegd, of ontdaan van hun beschermde status.

‘Niet aan de orde’

De vertrouwelijke conceptconclusies laten weinig twijfel over de haalbaarheid van dat plan. In theorie, zo beschrijven de onderzoekers, kan het doorhalen van de beschermde status van een natuurgebied slechts onder twee voorwaarden: wanneer er bij de aanwijzing van een gebied wetenschappelijke of administratieve fouten zijn gemaakt óf wanneer een gebied er dermate slecht voor staat dat van herstel geen sprake meer is.

“Er zijn geen gebieden gevonden die aan één van deze doelen voldoen”, concludeert Arcadis. Schrappen is volgens het bureau dan ook ‘niet aan de orde’.

Herindelen ook geen optie

Arcadis bekeek ook een andere optie: is het mogelijk de beschermde natuur te herschikken, bijvoorbeeld door gebieden samen te voegen of door herindeling? Maar ook daarover is het bureau niet optimistisch: het kan slechts onder strikte voorwaarden, met toestemming van de Europese Commissie, en het is zeer onwaarschijnlijk dat die er komt.

Ook waarschuwen onderzoekers dat herindeling het probleem slechts zal verplaatsen. En voor het beoogde doel – het makkelijker afgeven van nieuwe vergunningen – helpt het ook niet.I

Nederland op 19de plek in Europa

Europese regels verplichten lidstaten om bedreigde plant- en diersoorten te beschermen. Alle landen moesten zelf gebieden in Brussel aanmelden die voor de status Natura2000 in aanmerking konden komen. In Nederland zijn dat bijvoorbeeld de Veluwe en de Waddenzee.

Met een aantal van 161 natuurgebieden loopt ons land in Europees verband niet bepaald voorop. En ook uitgedrukt in percentage van het totale land- en wateroppervlak (15 procent) bezet Nederland ‘slechts’ de 19e plek van alle 28 lidstaten. En qua bescherming van die gebieden hangen we onderaan de Europese ladder.

Niet de eerste keer

Geheel als een verrassing komen de uitkomsten niet. Veel juristen vonden de poging van het kabinet al weinig kansrijk. En het is ook niet voor het eerst dat het snijden in de beschermde status van natuurgebieden wordt onderzocht, en (vrijwel) kansloos wordt bevonden.

Ook is er eerder geprobeerd een natuurgebied het predikaat Natura 2000 te ontnemen. Zo wilde toenmalig staatssecretaris Henk Bleker in 2010 de Zuid-Hollandse Leenheerenpolder schrappen. Maar het Europees Hof floot hem terug, omdat er niet werd voldaan aan de voorwaarden. En ook premier Balkenende stootte zijn neus toen hij een jaar eerder bij de Europese Commissie had gepleit voor afzwakking van het Natura 2000-beleid, omdat het economische activiteiten in de weg zou zitten. Brussel wees zijn pleidooi resoluut van de hand.

Bron: Duurzaamheid en vernieuwing, auteur Jan Salden 21-8-2020